В августе Президент Джо Байден подписал Закон о снижении инфляции (IRA) — самый масштабный климатический законопроект США за последнее десятилетие. Этот закон возвращает страну на путь выполнения обязательств, взятых в рамках Парижского соглашения 2015 года.
Помимо непосредственных мер по сокращению выбросов углерода в США более чем на 40 процентов к 2030 году, IRA коренным образом меняет подход правительства к изменению климата. После десятилетий, когда климатическая политика сводилась в основном к сокращению выбросов, теперь этот закон позиционирует ее как возможность для инвестиций в новые источники экономического роста.
IRA достигает этого, прежде всего, через ряд обновленных налоговых льгот. Эти льготы требуют, чтобы аккумуляторы для электромобилей, ветряные турбины и солнечные панели производились на территории США (или в странах, с которыми действует соглашение о свободной торговле) для получения соответствующих преимуществ. В основе IRA лежит идея о том, что использование экономических возможностей, предоставляемых глобальным энергетическим переходом, потребует новых форм государственного вмешательства в экономику. Такое прямое вмешательство государства в пользу отечественных секторов чистой энергетики отходит от прежнего подхода Вашингтона к промышленной политике, который фокусировался в основном на государственных инвестициях в НИОКР и поддержке рынков чистой энергии.
Такая переориентация климатической повестки на экономические возможности давно назрела. Китай уже давно использует инструменты государства для захвата доли на рынке бурно растущих отраслей чистой энергетики. Сегодня эта страна производит более 85% фотоэлектрических элементов, используемых в мировом производстве солнечных модулей. Она также обеспечивает 78% литий-ионных аккумуляторов, применяемых при сборке батарей для электромобилей и систем хранения энергии. Европейский Союз также не просто установил амбициозные климатические цели — он использовал промышленную политику для развития секторов чистой энергетики и перевода отечественных отраслей, таких как автомобилестроение, на низкоуглеродный путь.
С момента принятия в Конгрессе в августе IRA вызвал большой энтузиазм. Белый дом назвал его самым значительным климатическим законодательством, когда-либо принятым в США. Ученые рассматривают его как поворотный момент в борьбе с изменением климата. Другие подчеркивают потенциал создания полумиллиона рабочих мест благодаря положениям об индустриальной политике, включенным в закон. Действительно, производители солнечных PV-панелей, аккумуляторов и электромобилей быстро анонсировали новые инвестиции в отечественные производственные мощности в недели после подписания закона.
Несмотря на такой энтузиазм, США по-прежнему столкнутся с серьезными проблемами в наращивании своих внутренних отраслей чистой энергетики.
Страна выходит на рынки, уже перенасыщенные международными конкурентами, многие из которых десятилетиями вкладывали миллиарды. Только Китай потратил более 50 миллиардов долларов на установление контроля над практически всеми сегментами цепочки поставок солнечной энергии. Чтобы конкурировать с доминированием Китая в области аккумуляторов для электромобилей, Европейский Союз в 2017 году создал альянс с целью гарантировать, что европейские компании станут поставщиками на всей цепочке создания аккумуляторных систем. Для продвижения своей цели по созданию отечественных цепочек поставок чистой энергии ЕС также направил более 40 процентов средств экономического стимулирования, выделенных в начале пандемии COVID-19, на инициативы зеленой промышленной политики для развития цепочек поставок чистой энергии.
Создание американских отраслей чистой энергетики, способных заменить и конкурировать с мировыми цепочками поставок в сфере ветровой, солнечной энергии и аккумуляторов, будет особенно сложным в сроки, предусмотренные IRA. Многие требования к содержанию продукции, включенные в налоговые кредиты, вступают в силу почти немедленно. Однако развитие отечественной производственной базы и открытие новых рудников могут занять годы, а не месяцы.
Если на создание цепочек поставок в США для солнечной, ветровой энергии и аккумуляторов уйдет больше времени, чем ожидалось, продукция чистой энергетики не сможет претендовать на государственную поддержку, что, в свою очередь, может замедлить развертывание проектов. Климатическая политика теперь явно определена как экономический вопрос, зависящий от успеха экономической политики, что может осложнить усилия по сокращению выбросов углерода в США.
Это может быть особенно проблематично, поскольку использование так называемых требований к местному содержанию и других инструментов промышленной политики в IRA — включая кредиты на модернизацию и строительство производственных мощностей — является беспрецедентным для Соединенных Штатов. И даже если выполнить целевые показатели по цепочкам поставок окажется неожиданно трудно, будет сложно скорректировать положения закона. Узкие политические перевесы в Палате представителей и Сенате оставляют мало возможностей для исправления целей и стимулов промышленной политики, содержащихся в IRA, даже если они угрожают подорвать климатические задачи законопроекта.
Закон, несмотря на его новаторское использование инструментов промышленной политики, примечателен и тем, чего он не включает. Требования к местному содержанию, привязанные к налоговым кредитам, создают важные стимулы для компаний налаживать отечественное производство, но они не дотягивают до уровня проактивных мер промышленной политики, помогающих фирмам достигать этих целей. Справедливости ради стоит отметить, что, помимо прочего, IRA предусматривает значительные кредиты и гарантии по займам для создания отечественных производственных мощностей в секторах чистой энергетики, но такие разовые вложения не заменяют долгосрочных решений для американской промышленности.
Финансовый сектор США уже давно не желает финансировать отечественное производство, особенно в таких отраслях, как чистая энергетика, которое в значительной степени зависит от государственного регулирования. Для масштабирования этим предприятиям также необходима обученная рабочая сила, что потребует новых инвестиций в профессиональное обучение и координации с отраслями чистой энергетики для разработки новых учебных программ и определения потребностей в кадрах. Выполнение целей IRA по промышленному развитию будет требовать новых видов финансирования и институтов подготовки кадров, которые не включены в сам закон.
Переосмысление климатической политики как экономической не просто важно для будущего конкурентоспособности США — это политически грамотный ход. Создание рабочих мест в секторах чистой энергетики поможет сформировать новые коалиции в поддержку климатической политики, в том числе в тех штатах, где изменение климата еще не было приоритетом для избирателей.
Вместе с тем, этот закон — лишь отправная точка для более масштабной промышленной трансформации. Чтобы выполнить цели IRA по экономическому развитию, США необходимо устранить структурные проблемы, которые давно вызывают спад американского производства и которые не затрагиваются в самом законе. Поскольку климатические и экономические результаты теперь настолько тесно связаны, бездействие jeopardise рост отраслей чистой энергетики и способность Соединенных Штатов достичь целей Парижского соглашения.
Ионас Нам — адъюнкт-профессор Школы передовых международных исследований Университета Джонса Хопкинса и эксперт по «зеленым» отраслям.
